王建军

经过二十年的审计实践,国家审计法制建设取得了较大的成效,初步建立了以《审计法》为核心的国家审计法律体系，但也存在不足，需要完善的地方较多，近几年一些部门和法律、审计界人士也不断地提出了完善的建议，这些建议一方面显现出完善我国国家审计法律体系的迫切心情，另一方面也体现出审计等部门强烈的立法冲动。

一、完善的标准是什么

完善国家审计法律体系应是一个亟须冷静思考的问题。完善国家审计法律体系并不意味着对审计部门扩大职权，也不在于规范对审计对象的各种限制。完善的标准是什么，或者说什么是我们完善国家审计体系的出发点？

1.从审计本质看完善的标准

法律体系完善标准并非制定了多少部法律，或者简单地形成了以一部专门法为核心的包括行政法规、部门规章和规范性文件在内的所谓体系，而在于法律体系能否达到实现审计目标。国家审计作为国家的一项基本政治制度，所反映的本质是代表公共财政所有者和社会根本利益的独立的经济监督。审计法律是促进经济发展，还是会束缚经济发展应是我们思考的出发点，也就是讲，审计法律的完善应是新的审计法律体系围绕经济发展这一根本大局来进行，围绕经济建设大局寻找自我的立足点和与社会政治经济的结合点，面对经济建设和社会发展主战场，最大限度地发挥审计职能作用。所以说，审计法律体系能否促进经济发展是其完善的标准之一。

2.从行政法的价值导向看完善的标准

现代行政法总体的价值导向是公共利益与个体利益兼顾，效率与公正并重。审计法作为行政法的组成部份，完善的标准应体现这一价值导向的变化，既要保障审计机关依法审计，制约和惩戒各种经济违法行为，又要体现监督审计机关合理合法地行使审计权，保护审计对象的合法权益。所以说，审计法律体系能否体现现代行政法的价值导向是其完善的标准之一。

3.从法律的可操作性看完善的标准

从法律的本质而言,每部法律都应具有可操作性,也就是应具备法律的可执行性,有法律执行的手段和后果。所以说，审计法律体系是否具有可操作性是其完善的标准之一。

4.从法律的执行成本看完善的标准

    任何一部法律，在其执行过程中都会发生一定的执行成本，问题在于怎样以最小的成本实现最大的法律价值。审计机关成立二十年来，其规模发展到今天已基本确定，从现实情况来看，再扩大规模是困难的，因此，在完善审计法律体系时，应考虑执行成本问题，审计机关的职责应体现“全面审计，突出重点”的方针。所以说，以最小的成本实现审计法最大的价值，是其完善的标准之一。

二、完善的路径应该怎样选择

在确立一个法律体系完善标准之后，完善过程中怎样选择适当的路径，也是完善法律体系的重要问题。所谓路径选择，就是确定实现标准的具体化要求。针对审计法委律体系的目前现状，要完善审计法律体系，其路径选择主要从三个方面进行。

1.以建立现代国家审计为出发点

完善审计法律体系，应与建立现代国家审计目标相一致。主要在审计地位、审计目标、审计执法、审计方式方面，以立法的形式体现现代国家审计建设的要求。

2.体现国家审计管理体制的发展方向

国家审计管理体制近来研讨得很多，意见也未能统一。但不管审计管理体制如何变化，管理体制应以法律的形式体现出来。也可以说，国家审计管理体制的改变，也是审计法律体系完善的组成部份。

3.法律体系的核心法应向实体法方向发展

《审计法》是审计法律体系中的核心法，现行的审计法在审计程序方面规定较多，而对审计的其他内容规定得较少。也可以说《审计法》重程序轻实体。新的《审计法》应在实体方面得到加强。

三、近期完善修改审计法的若干建议

如何完善审计法律体系，要分步进行，近期若要超越《宪法》是不现实的。近期主要是着手准备修改《审计法》，着重解决几个急需要解决的问题，同时在此基础上制定好审计准则和操作指南。本文只就近期如何完善修改《审计法》提出若干建议。

1.以建设现代国家审计为目标，修改《审计法》的相关内容　

修改《审计法》应体现现代国家审计建设的要求。主要解决以下方面的问题：一是要赋予国家审计机关高层次的经济监督地位，这一问题可以在体制中一并解决；二是面对WTO规则，国家审计监督的公开性应以立法的形式明确规定，审计公告制度应进入《审计法》，并对涉及秘密的内容要有明确的界定；三是审计的重要价值目标要在法律上得到体现，公共财政监督的规定内容应在《审计法》中得到加强；四是审计执法的措施应有法律保障，增加相关审计执法措施的规定。

    2.增加相对独立的审计处理处罚的内容。

现行《审计法》的内容以对审计机关的权力和审计程序的界定等为主，而对于法律体系中应当具备的违法行为性质的界定，以及应当给予的相应的审计处理处罚几乎没有涉及。因此在修改《审计法》时，增加相对独立完善的审计处理处罚内容，一方面在《审计法》相关条文中明确审计机关以其它财经法规作为审计处理处罚的依据,另一方面将一些常见的违法行为加以分类,列出若干违法形式与构成要件,规定相应的处理处罚条文。

3.协调好与相邻部门法的有关冲突。

一是解决与《行政处罚法》的冲突。主要是告知程序上与《行政处罚法》规定不符。现行《审计法》的告知程序是以审计组长名义签送审计报告的征求意见的形式进行的，其告知主体、内容、文书格式均与《行政处罚法》的规定有差异。修改《审计法》时，应补充审计机关履行告知义务的程序，将审计机关对被审计单位拟作出的审计处罚的具体事实，明确完整地告知当事人，作为审计程序的一个组成部份规定下来。

二是协调好与《预算法》、《会计法》、《税收征管法》、《价格法》、《证券法》、《保险法》、《商业银行法》等部门法律在执法主体上的冲突。这些部门法律因都有特定的立法目的，有特定的规范对象，且并非从审计的角度立法，而对需要处理处罚的事项大多规定了特定的执法主体。而实际中有些违纪问题有很多问题本身并不属于财政、财务收支范畴，却影响财政、财务收支，尽管《审计法》第四十四条、四十五条规定审计机关可以引用法律法规在自己的职权内作出处理处罚，这必须有一个前提：审计机关在自己法定的职权内才能进行处理处罚，即必须是执法主体。这样一来，给审计机关执法带来了困惑。解决问题的方法除建立独立的审计处理处罚体系外，也可以由全国人民代表大会常务委员会就审计机关以其它财经法规作为审计处理处罚的依据问题作出关于根据《中华人民共和国审计法》第四十五条确定审计机关处理处罚适用法律依据的决定，明确审计机关在适用《预算法》、《会计法》、《税收征管法》、《价格法》、《证券法》、《保险法》、《商业银行法》等法律方面的职权。