黄祥明

法国启蒙思想家孟德斯鸠曾经提出：“任何拥有权力的人，都易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”。这个“界限”便是对权力的制约和监督。党的十六大报告从强化对权力制约与监督的高度，强调“发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”。国家审计确实在对权力的制约与监督方面担负着重要的职责，如何更好地履行好这一职责，国家审计应更好地把握好审计的切入点，突出重点，紧紧围绕权力运作过程，权力运作结果、改进权力运作效果等方面全面开展工作，并应不断完善监督机制，提高干部队伍素质，提升监督水平。

一、找准切入点，突出审计监督的主要方面

对权力的制约和监督是审计的一项重要职责，而国家审计在实施监督时，其实现的主要形式是对领导者的监督，简单地讲，国家审计部门所面临的监督对象是既有相当水平，又有一定权力的人，要真正充分发挥审计监督作用就有相当大的难度。因此，审计对权力的制约和监督，一是要依法，在法律赋予的职权和范围内开展工作，从财务审查入手来进行评价和分析，不越权和越位。二是要找准监督的切入点，抓住主要环节，突出重点，才能有所作为，起到监督的真正效果。

（一）关口前移，加强对经济决策权力的监督

决策权力的监督目前是容易被忽视而又造成损失浪费和腐败最大的领域。从众多的审计案例分析，由于决策失误造成的损失浪费和腐败，少则几十万上百万，多则上千万几亿十几亿甚至更多。因此，国家审计应前移监督关口，将领导者的经济决策权力的监督作为一项重点。一是要加强对经济决策的程序监督，确保决策程序的规范化，无违规操作。各项重大的经济决策都必须按一定的程序来进行。首先要监督决策前的调研，也即可行性论证，决策机关和决策领导在决策前是否有切实可行的调查研究，各项决策是否违背国家法律和相关规章制度，是否征询了相关专家的意见。当前，在少数地方和部门，决策领导不搞调查研究，不搞可行性论证，严重存在那种所谓“拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍屁股走人”的“三拍”经济决策，结果是贻害一方，在人民群众中严重损害了党和政府形象。其次要加强决策的透明度监督，确保决策的公开化，防止暗箱操作。公开是决策监督的重要前提，决策透明度越高，监督越深入广泛。特别是对一些工程承包、物资采购等是否执行了招投标，是否公开、公平竞争。再次要加强决策的制度性监督，确保决策监督的经常化、制度化，防止走过场。主要是监督决策制度是否健全有效，并且是否实际可行，对制度的执行与否是否有相应的监督机制。

（二）突出重点，加强对国家资产管理权力的监督

对国有资产的监督，是国家审计的一项主要职责。加强对其管理的权力部门和领导的监督，是确保国有资产不流失，实现保值增值的一项重要措施。当前，国家审计应突出重点，深化对以下方面的监督：

1、深化财政预算执行审计，强化对财力征收和分配权的制约与监督。

财政审计，是审计部门的一项永恒主题。其目的是促进财政部门尽快健全和完善适应社会主义市场经济体制的公共财政框架，推进政府公共财政的法制化。而当前，我国财政经济活动中仍然存在财政预算分配不合理、损失浪费、挤占挪用财政资金、财政资金使用效益低下，对财政部门预算执行约束机制不力、监督不到位、税收征缴中的违纪违规等问题。对此，国家审计要以预算执行为基础，以财政税务部门为依托，以财政收支为主线，以财政资金使用大户为重点来深化对这一财权的制约与监督。一要审预算编制的合理性。当前我国财政部门的预算编制往往是流于形式，不进行广泛、深入的调查研究，借鉴上年基数或者凭财政部门的印象编制预算，财政部门在编制上往往是对一些收支有意留有余地，好在年中进行自由安排。因此，国家审计首先要审查财政预算的编审是否合理，是否符合实际，是否量力而行，真正体现政府公共财政的职能。对各项该列收的是否全部列入收入计划，各项支出是否做到合理预计，支出是否细化。应促进财政部门推行单位预算“零基”编制制度，做到预算编制第一环节中科学、具体、规范、透明，以利于实际执行和操作，尽量减少因财权在第一分配阶段可能产生的不公和腐败现象。二要审预算执行的真实性、合法性，我国财政部门目前存在严重的重决算、轻预算的怪现象，在执行中往往是置年初预算于不顾，以现场会议领导表态、领导批条、人情关系等因素随意追加、追减支出，或是为了政绩而不惜虚列收支，而年终花大力气进行决算前的调整，以基本符合年初预算编制的数据，实际上是面目全非。国家审计要审查征管部门是否严格依法征税，税收的征、缴、退、欠是否合规，有无为了完成任务而征收“过头税”、“寅吃卯粮”现象，或是完成了任务就不征，留作下年“开门红”。或是甲税转作乙税征收等现象。国库部门在办理预算收入的划分、留解上是否按国家规定的体制正确划分和留解，有无延解和积压滞留税款，退库的审批程序是否合法。财政部门有无通过拨款支出转移挪用预算资金，有无虚列支出，制作假帐等违纪违法行为。预算的执行是否严格按年初预算操作，增减因素是否合理合法。国家审计要在财政预算执行审计中，促进财政开源节流，正确摆正“吃饭与建设”的关系，做到有所为、有所不为，杜绝财政“越位”和“缺位”的行为，真正体现公共财政的职能。

2、深化对专项资金的审计，强化对资金再分配权、使用权的制约与监督。

专项资金所涉及的点多、面广、量大。国家审计要围绕资金分配、管理、使用、效益等环节，对掌管资金分配使用的权力部门进行制约与监督，促进资金安全投放、合理使用，达到预期的效果。一审资金的再分配环节，其管理部门对资金的使用是否按已审批、已立项的项目进行拨付和安排，有无另立项目，改变资金用途或挤占、挪用资金、闲置、未用等现象。二审资金使用环节、资金使用部门是否做到专款专用，在使用中是否转移资金，或是虚列工程款项，套出资金用于单位其他开支等，要促使资金及时、足额、有效地用于既定项目。三审资金管理，主要是审查资金管理的各项规章制度及实际执行情况，从资金的分配到工程验收过程中的各项内控制度是否健全有效，是否得到严格执行。四审资金的效益，主要审查资金所投入的项目是否达到预期的效果，其运行是否正常，有无损失浪费等。要切实改变对专项资金的投资只重投入、轻管理、不注重效果的不良现象。

3、深化对固定资产投资的审计监督，强化对资金审批权、使用权的监督。

固定资产投资审计一直是国家审计监督的重中之重。目前我国建设领域仍然严重存在虚假申报项目、举债建设、重复建设、虚报工程造价、“豆腐渣”工程质量、收受回扣等腐败现象，要通过审计，规范对固定资产投资的审批、报建、质量监管、工程结算等，形成一套严格的制度和投资流程，达到决策民主科学、运作公开透明、监管有章有力、结算有据有理。一要审查投资立项的审批，是否有严格的报批程序，资金是否有来源，未来产生的效益是否显著。要通过审计杜绝个别领导不顾财力、效益而上的政绩工程、形象工程和资金来源不足的半拉子工程、胡子工程；二要审查投资工程的质量监管，工程监管是否有严格的制度和责任追究措施，要通过审计杜绝因工程监管不力而造成的“豆腐渣”工程；三要审查投资项目的工程结算和资金流程，项目工程决算是否严格按合同和国家规定的标准进行计算，各项工程计量是否属实，有无高估冒算等。在结算中要特别注重建设工程资金支付的每一笔资金的去向，是否有健全的手续，流向是否合法，用途是否合理，坚决杜绝挤占、挪用资金等违纪违规行为的产生；四要审查工程的运作过程，主要查领导或部门在工程运作过程中是否利用职权干预建设活动，违反招投标法的规定，干预工程发包，不顾已审批的设计方案而干预工程建设过程，违反合同约定，干预建设工期等滥用权力的现象，通过审计，杜绝工程建设中的腐败现象，防止“工程上来了，干部倒下了”的不良现象。

（三）注重效果，加强对权力使用的监督。

权力与责任实质上是对等的。领导者是否依法行政，是否慎用权力，最终体现在其经济责任的履行上。国家审计要加强对权力的使用的制约与监督，防止领导滥用权力，应进一步强化领导干部任期经济责任审计。经济责任审计作为国家审计的一项职能，它是党和政府为了加强对领导人的管理和监督，正确评价其履职履责行为，促进党风廉政建设而实行的一种监管制度，从目前任期经济责任审计看，一是对地区、部门、党政领导的经济责任审计，主要是要分清领导在该地区、该部门所应负的经济责任，从着眼宏观的角度出发，以地区、部门的经济量化指标，经济发展状况、财政财务收支的真实、合法和有效性，重大事项等来分析和评价该地区、部门的领导的经济责任的履行好坏程度，特别检查重大经济事项的决策及程序执行情况，看决策依据是否充分，程序是否合法合规，有无超过决策范围和职权，盲目和个人独断等问题。检查财政、财务收支的真实、合法性，是否有弄虚作假及个人贪污、腐败等问题。二是对国有企业领导人的经济责任审计。其重点在国有资产的保值和增值，审计要以财务收支为主线，从企业的资金流转、成本核算、采购、销售等环节来判断企业内控制度的完善程度和执行好坏。各项经济指标的实现是否真实、合法，财务报表是否准确，特别是在目前市场经济转轨时期一些法制不完善的条件下，应查明企业是否钻国家空子、违法牟取暴利及领导人在其中存在个人经济问题等。要对企业领导人在企业的重大投资项目、技术改造决策上是否严格按规办事，并且是否注重了投资效果。

二、完善机制，不断提升审计监督水平

国家审计要更好地强化对权力的制约与监督，就必须要有好的机制、手段和高素质的队伍来作保障。目前，国家审计在机制、手段、队伍上还有明显不足：一是机制不完善，目前我国专司监督职能的机构主要有纪检监察机关、审计机关、反贪局等特定司法机关，但相互之间没有协调配合机制，没有共享信息系统，容易出现监督不及时、监督死角、不到位等现象。二是国家审计机关手段尚有不足，随着我国民营经济的发展和兴起，国家审计对这一块是没有监督职责的，而且国家审计目前的调查查取证权是十分无力的，不具有强制性。故此，每当国有资产、资金向这些企业或个人有流向时，审计机关是一筹莫展的。三是审计队伍素质有待提高，我国国家审计机关组建仅20年，还是一支年轻的队伍，并且目前大都以财务人员为主。而审计对权力监督所面临的对象是既有相当水平，又有一定权力的领导者，单纯凭财务知识监督还是远远不够的，还要对领导权力、领导水平等等有综合知识才行。所以，国家审计机关要进一步实现对权力的制约与监督，还有一段很长的路要走。必须从机制上进行完善，各监督机关包括审计机关上下级要有相应配合、协调机制，国家审计手段还要进一步加强，队伍素质应进一步提高，才能提升审计质量和水平，更好地发挥对权力的制度与监督作用。